EINBLICKE NR.22	OKTOBER 1995
FORSCHUNGSMAGAZIN DER CARL VON OSSIETZKY UNIVERSITÄT OLDENBURG

Parteienfinanzierung: Ein Gesetz entsteht

von Hiltrud Naßmacher und Karl-Heinz Naßmacher

Politikprozesse sind mit Hilfe der Politikfeldanalyse genauer zu analysieren. Am Beispiel des Gesetzgebungsprozesses zur Parteienfinanzierung 1992/93 wird gezeigt, wie durch das Zusammenwirken von Akteuren in Netzwerken und Arenen ein Gesetz zustande kam, das innerhalb der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts sowohl den Geldbedarf der Parteien befriedigt als auch vor der kritischen Öffentlichkeit bestehen kann.

Normalerweise ist alles recht einfach. Sobald der gesellschaftliche Bedarf für eine Gesetzesänderung besteht, macht die Bundesregierung einen Vorschlag. Der Bundestag berät, ändert und verabschiedet diese Regierungsvorlage. Der Bundesrat stimmt zu, der Bundeskanzler, der zuständige Bundesminister und der Bundespräsident unterzeichnen. Das neue Gesetz wird im Bundesgesetzblatt veröffentlicht, ein politisches Problem ist gelöst.

Zu den ersten Einsichten der Politikwissenschaft gehört, daß der gesellschaftliche Bedarf für ein Gesetz keineswegs objektiv feststellbar ist. Wissenschaftlich gesehen existieren Probleme nicht ohne weiteres, sie müssen erst definiert werden. Aus frühen Beiträgen des damals noch jungen Faches wissen wir, daß die interessierten Teile der Gesellschaft nicht nur auf die Definition eines politischen Problems, sondern auch auf den Inhalt eines Gesetzes und den Ablauf der Gesetzgebung massiv einwirken (Verbandseinfluß). Schließlich hat sich herausgestellt, daß nichts auf Dauer gelöst wird; die meisten Probleme werden nur bearbeitet und damit vorübergehend "ruhiggestellt".

Anlaß und Grundlagen der Analyse

Ein wiederkehrendes Problem ist auch die Parteienfinanzierung. Das jüngste Gesetz dazu oder (korrekt bezeichnet) das "Sechste Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze" (Bundesgesetzblatt I Nr. 5/1994) ist Gegenstand dieser Abhandlung.

Am 9. April 1992 erklärte das Bundesverfassungsgericht wichtige Teile aus dem "Gesetz über die politischen Parteien" in der Fassung vom 3. März 1989 für verfassungswidrig. Am 24. Juni 1992 berief Bundespräsident von Weizsäcker eine Kommission unabhängiger Sachverständiger. Ihre Vorschläge für eine verfassungskonforme Neuordnung der Parteienfinanzierung stellte die Kommission am 17. Februar 1993 der Bundespressekonferenz vor (Bundestags-Drucksache 12/4425).

Am 1. Oktober 1993 brachten die Fraktionen der ständig im Bundestag vertretenen Parteien (CDU/CSU, SPD, F.D.P.) einen Gesetzentwurf ein, den der Bundestag am 12. November 1993 in dritter Lesung mit großer Mehrheit verabschiedete. Der Bundesrat stimmte dem Gesetzgebungsvorschlag am 17. Dezember 1993 zu. Ein Teil des Gesetzes trat am 10. April 1992, die übrigen Bestimmungen am 1. Januar 1994 in Kraft.

Der äußere Ablauf vom Anlaß eines Gesetzgebungsverfahrens über die Stationen außerparlamentarischer Vorbereitung und parlamentarischer Beratung deutet noch nicht auf Besonderheiten hin. Auch die Tatsache, daß die Gesetzesnovelle als Folgelast aus einer alten Politik hervorging, ist nichts Besonderes. Beides wäre kein Anlaß, eine aktuelle Forschungsrichtung der Politikwissenschaft, die Politikfeldanalyse, an einem Beispiel vorzustellen.

Außergewöhnlich ist die zufällige Nähe wissenschaftlicher Beobachter zum laufenden Verfahren. In der Fachsprache der empirischen Sozialforschung und der Politikfeldanalyse ausgedrückt heißt dies: Aus teilnehmender Beobachtung sind den Autoren Kommunikationszusammenhänge (Netzwerke) sowie Diskussionen auf verschiedene Politikbühnen (Arenen) vertraut. Es können also nicht nur die nach der Verfassung "zuständigen" Instanzen benannt werden. Auch die Handlungsoptionen der informell eingebundenen privaten und öffentlichen Akteure sind einbezogen. Politik findet niemals nur in einer Arena, auf einer Bühne statt. Stets ist ein Politikergebnis nur erzielt worden, indem die in den einzelnen Arenen agierenden Akteure die möglichen Handlungsalternativen aussortiert und umgestaltet haben. Am Ende bleibt genau ein mehrheits- oder konsensfähiger Vorschlag übrig.

Politik auf der Drehbühne

Für die Gesetzgebung zur Parteienfinanzierung lassen sich (wie bei anderen Gesetzgebungsverfahren) öffentliche und vertrauliche Aktionen beobachten. Ausgehend vom Begriff der "Politikbühne" bietet sich die aus modernen Theatern bekannte Drehbühne als besonders anschauliches Bild an. Der vordere Teil einer Drehbühne ist jeweils dem Zuschauerraum zugewandt, hier agieren Akteure im Licht der Öffentlichkeit. Gleichzeitig wird auf dem hinteren Teil der Drehbühne das Bühnenbild für den nächsten Akt vorbereitet. Dies geschieht durch Bühnenarbeiter, die nicht im Rampenlicht stehen, aber gleichwohl zielgerichtet und erfolgreich arbeiten müssen, damit nach der Drehung der Bühne die Schauspieler für den nächsten Aufzug/Akt das passende Bühnenbild vorfinden und darin agieren können.

Im Gesetzgebungsverfahren zur Parteienfinanzierung agierten auf der vorderen Seite der Drehbühne das Bundesverfassungsgericht, der Bundespräsident und die Medien sowie der Bundestag mit Fraktionen, Innenausschuß und Plenum. Von den Zuschauern abgewandt und von ihnen im wesentlichen unbemerkt agierten die Schatzmeistereien der im Bundestag vertretenen Parteien, verschiedene Wissenschaftler, das Innenministerium und die Bundestagsverwaltung. Das in der Politikfeldanalyse angewandte analytische Raster, der Politikzyklus mit den Phasen Problementstehung, Thematisierung, Problembearbeitung, Implementation und Evaluation, kann den Verlauf widerspiegeln. Die Problementstehung geht letztlich auf die Verabschiedung des Grundgesetzes (1949), die Finanzprobleme der Parteien in den fünfziger Jahren und das Verfassungsgerichtsurteil von 1966 zurück, die hier im einzelnen nicht rekonstruiert werden.

Vorentscheidungen

Eine Klage der Grünen beim Bundesverfassungsgericht löste den erneuten Regelungsbedarf für die Parteienfinanzierung aus. Die Grünen stellten vor allen Dingen den "Chancenausgleich" in Frage. In der mündlichen Verhandlung im Herbst 1991 fanden sie dafür Unterstützung aus der CDU, während die SPD am 1983 geschaffenen Zustand festhielt. Die Klage der Grünen bot dem Zweiten Senat des Bundesverfassungsgerichts eine Chance, sich aus der gesetzgeberischen Sackgasse einer fiktiven "Wahlkampfkostenerstattung" zu befreien.

Die Präzisierung und Korrektur der bisherigen Rechtsprechung durch das höchste deutsche Gericht setzte die politischen Akteure (wie schon so häufig) unter Handlungszwang. Mit der Definition der "absoluten" und "relativen Obergrenze", der Verfassungswidrigkeit jedes Sockelbetrages und des bisherigen Chancenausgleichs sowie den daraus resultierenden Folgen für die Steuerbegünstigung von Mitgliedsbeiträgen und Parteispenden war die Tagesordnung (agenda) für die politischen Akteure festgelegt.

Für die erste Phase der Bearbeitung sind parallel laufende Aktionen von zwei Akteurgruppen (Schatzmeister und Wissenschaftler) in drei sich überlappenden Arenen auszumachen. Die Kommunikationszusammenhänge wurden durch sogenannte Unternehmer im Politikfeld (policy-entrepreneurs) geknüpft. Die Problembearbeitung begann dort, wo die Folgen des Urteils unmittelbar wirksam wurden: in den Schatzmeistereien der Parteien, die sich über eine Ausschöpfung der "absoluten Obergrenze" (ca. 230 Mio. DM jährlich) zur Absicherung des finanziellen Besitzstandes der Parteien einig waren. Einer freien Vereinbarung der Schatzmeister über die Verteilungsmasse stand jedoch das Urteil des Verfassungsgerichts entgegen. Das Verbot eines Sockelbetrages bedeutete, daß die kleinen (Koalitions-) Parteien mehr öffentliche Mittel aufgeben mußten als die großen. Die gemeinsamen Suche nach einer angemessenen und "verfassungsfesten" Kompensation verhinderte eine rasche Übereinkunft der Betroffenen.

Angesichts des in der Öffentlichkeit als hochkontrovers angesehenen Gegenstandes und der immer wieder betonten "Parteienverdrossenheit" mußte bei der Zuweisung von öffentlichen Mitteln an die politischen Parteien (Umverteilungsentscheidung) zwangsläufig auf die artikulierten Meinungen der Medien Rücksicht genommen werden. Ein traditionelles "Selbstbedienungskartell" der Parteien wäre auf zu wenig Akzeptanz gestoßen. Die Schatzmeister wollten deshalb eine sichtbare Begrenzung der Subventionen für die Parteitätigkeit durch die bezifferte Festsetzung der "absoluten Obergrenze" mit einer optisch verminderten Vergütung für die einzelne Wählerstimme und Anreizen für die Eigeninitiative der Parteien verbinden. Dabei sind als policy entrepreneurs nicht die SchatzmeisterInnen selbst, sondern deren erfahrene Mitarbeiter wirksam geworden.

Der Bundespräsident ist gerade im Sommer 1992 selbst als Kritiker der Parteien in Erscheinung getreten. Er versuchte, den Parteieneinfluß auszuschalten, indem er die seit 1988 in § 18, Abs. 6 Parteiengesetz vorgeschriebene Kommission bewußt an den Vorschlägen der Parteien vorbei, ja geradezu gegen sie einsetzte. Mit einer Ausnahme waren alle Kommissionsmitglieder Juristen, darunter der bekannte Parteienkritiker Hans-Herbert von Arnim.

Bereits vor der mündlichen Verhandlung in Karlsruhe hatte sich im Herbst 1991 ein Arbeitskreis politikwissenschaftlich ausgewiesener Experten der Parteienfinanzierung formiert, um durch Zusammenarbeit mit den Parteien deren Präferenzen zu beeinflussen. Ein seit Jahren etablierter Gesprächskreis zur Rechtspolitik ("Bitburger Gespräche") brachte im April 1993 Verfassungsrichter, Sachverständigen-Kommission, Schatzmeister und Parteivertreter sowie Wissenschaftler zu einem klärenden Gespräch zusammen. Einzelne Journalisten berichteten sogar über die Tagung. Ins Rampenlicht der Medien geriet die Veranstaltung jedoch keineswegs. Hier wurde nochmals die Erweiterung der Tagesordnung erwogen - ohne Erfolg.

Entscheidungsphase

Zur endgültigen Entscheidungsfindung wurde dann wieder auf eingeschliffene Muster der Konfliktbearbeitung zurückgegriffen: Abstimmung der legitimierten Fachpolitiker im Parlament, verbunden mit einer Höhergewichtung des Problems durch ein Hochzonen bei den Entscheidungsträgern in den sogenannten Elefantenrunden (informelle Treffen der Partei- und Fraktionsvorsitzenden). Es fanden mindestens zwei Treffen statt. Die lohnten sich erst, als bestimmte Konfliktpunkte ("Entscheidungsknoten") vorher bearbeitet waren, u.a. der Ausgleich für den Sockelbetrag, der Betrag für die Steuerabzugsfähigkeit. Um die Ergebnisse im Vorfeld auch juristisch abzusichern, waren enge Kooperationen und häufige Rückfragen beim Bundesministerium des Innern und der Bundestagsverwaltung notwendig. Weiterhin zeigte sich im Bearbeitungsprozeß sehr deutlich, daß die Verflechtungen der Akteure mit den anderen Politikfeldern als Restriktionen für den Fortgang der Entscheidungsfindung gesehen werden müssen - ein Problem, das bei isolierter Betrachtung eines Gesetzgebungsprozesses häufig ausgeblendet bleibt. Hier geht es nicht nur um die Steuerungspolitiker (also vor allem die Fraktionsvorsitzenden), sondern um die für das Politikfeld zuständigen Fachpolitiker.

Die SchatzmeisterInnen waren in ganz andere Politiknetze eingebunden: die SPD-Schatzmeisterin ist Wortführerin der SPD-Frauen in der Abtreibungsfrage, der CSU-Schatzmeister Fraktionsexperte zu Fragen der Kapitalflucht, die CDU-Schatzmeisterin und der F.D.P.-Schatzmeister haben als Fraktionsgeschäftsführerin bzw. als Fraktionsvorsitzender Steuerungsfunktionen in ihren Fraktionen.

Die Bühne wird nicht gedreht, weil die einen dies nicht wollen, insbesondere die Schatzmeister, und die anderen dies nicht können - insbesondere die Medien mit ihrer diskontinuierlichen und bei diesem Thema überwiegend inkompetenten Berichterstattung. (Eine inhaltliche Erörterung des Ergebnisses enthält die Zeitschrift für Parlamentsfragen, 2/1994, S. 253ff.)

Politikergebnis

Bei der Parteienfinanzierung entspricht die Gesetzgebung nicht dem allgemein bekannten Ablauf. Insgesamt zeigt sich, daß ein Gesetz durch das Zusammenwirken von öffentlichen und privaten Akteuren zustande kommt und daß letztere in der Entscheidungsfindung durchaus dominant sein können. Eine Vermittlerrolle spielen die sogenannten policy-entrepreneurs. In diesem Falle wird Gesetz, was laut Karlsruhe möglich ist, die Schatzmeister für ihre Kassen brauchen und die Steuerungspolitiker glauben, den Medien zumuten zu können.

Den Anstoß und wichtige Vorgaben liefert regelmäßig das Verfassungsgericht. Wichtigste Politikarena ist das Gespräch der SchatzmeisterInnen. Hier werden durch möglichst breiten Kompromiß die Einzelheiten der Neuregelung festgelegt. Der Rest ist Gesetzgebungsroutine - bis zum nächsten Gang nach Karlsruhe.

Die Autoren

Prof. Dr. Hiltrud Naßmacher (52) habilitierte sich 1986 und lehrte seitdem an den Universitäten Konstanz, Göttingen, Trier, Münster, z.Zt. an der Universität/GH Siegen. For-schungsschwer-punkt ist der politikwissenschaftliche Vergleich, u.a. in der Politikfeldanalyse. Nach empirischen Forschungsarbeiten zum Regierungshandeln und zu Politikprozessen im In- und Ausland bearbeitet sie derzeit im Rahmen der Kommission für den sozialen und politischen Wandel (KSPW) Einzelfragen zur Politik in den neuen Bundesländern. - Prof. Dr. Karl-Heinz Naßmacher (54) ist derzeit geschäftsführender Leiter des Instituts für Politikwissenschaft I - Vergleichende Politikforschung im FB 3 Sozialwissenschaften. Nach Tätigkeiten im Kreditwesen und in der Erwachsenenbildung sowie an den Universitäten Köln und Wuppertal arbeitet er seit 1975 in Oldenburg. Als Vorsitzender des Research Committee "Political Finance and Political Corruption" der International Political Science Association und Mitglied der von Bundespräsident Herzog gemäß §18 Parteiengesetz berufenen Kommission unabhängiger Sachverständiger bearbeitet er u.a. Probleme der Parteienfinanzierung in westlichen Demokratien.